自然资源系统深化改革提升治理效能
发布时间:2021-01-26     来源:中国自然资源报     浏览:4506

全面深化改革是破解难题的金钥匙,也是发展进步的动力源。“十三五”期间,自然资源领域一系列宏观性、关键性、引领性的改革举措相继出台,既展改革蓝图,也促改革落地,呈现出多点突破、纵深推进的态势。自然资源系统治理能力、治理效能不断提升,人民群众获得感持续增强。

直击痛点

改革激活体制动能

土地制度是国家的基础性制度。在长期革命、建设特别是改革开放实践中形成的具有中国特色的土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献,但随着改革的不断深化,现行农村土地制度与社会主义市场经济不相适应的问题凸显,必须通过深化改革来破解。“十三五”期间,农村土地制度改革扎实推进、不断深化,自然资源领域重大改革取得明显成效。2014年底,中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,在全国部署农村土地制度改革试点工作。自2015年以来,33个试点地区在党中央坚强领导下大胆探索,勇于实践,农村土地制度改革取得了明显成效,也为《土地管理法》修改奠定了坚实的基础。2019年新修正的《土地管理法》充分吸收农村土地制度改革三项试点中的成熟做法。在土地征收方面,首次对土地征收的公共利益进行明确界定,首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障,完善了土地征收程序,把批后公告改为了批前公告,使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。在集体经营性建设用地入市方面,破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍,取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制,为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。在宅基地方面,在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定,允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。“十三五”期间,土地管理制度改革进程加快,省级人民政府被赋予更大用地自主权。2020年3月,国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》,将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项,授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项,委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。通过下放相关建设用地审批权,赋予省级地方政府更多自主权,有效破解了地方项目用地“落地难”和“落地慢”问题,有效提高了审批效率、项目落地效率和土地利用效率,进而助力改善营商环境,服务产业发展,提高基础设施保障。“十三五”期间,矿产资源管理改革也取得重大突破。2020年5月,自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》,对建立和实施矿业权出让制度、优化石油天然气矿业权管理、改革矿产资源储量分类和管理方式等作出一系列重大的制度创新,体现了矿业权管理理念的重大转变。《意见》确立的以全面推进矿业权竞争性出让为核心的矿产资源管理制度,将进一步发挥市场在资源配置中的基础性地位作用,平衡矿产资源开发利用与生态环境保护的关系。

破解难点

改革提升发展效能

优化国土空间开发格局对于推进区域协调发展和新型城镇化的战略目标,具有十分重大的意义。习近平总书记指出,要“统筹山水林田湖草系统治理,优化国土空间开发格局,调整区域产业布局,发展清洁生产,推进绿色发展”。“十三五”期间,优化国土空间发展格局破题起步,“多规合一”的国土空间规划体系初步建立。2019年,中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现多规合一,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。这一意见的发布,标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。此后,自然资源部坚定不移推进和实施“多规合一”,构建统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,构建统一的基础信息平台,形成全国国土空间开发保护“一张图”,打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局,实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。“十三五”期间,“三条控制线”划定工作加快推进。2019年,中办、国办印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,对于生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”在基础数据、划定标准、管理规定等方面存在的统筹协调不足、交叉冲突难落地的现实问题,明确统筹协调“三条控制线”的基本原则、协调规则、落实路径和保障措施。生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”,是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。“三条控制线”的统筹划定落实,坚持底线思维,按照优先保障国家生态安全、粮食安全、国土安全的要求,以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(双评价)为基础,科学划定、严格守护;坚持以人民为中心,适应人民群众对国土空间日趋丰富多元、复杂多样的需求,统筹安排;坚持因地制宜,避免一刀切,根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际,针对“三条控制线”不同功能,建立健全分类管控机制和管制规则。目前,自然资源部会同有关部门,已基本完成生态保护红线评估调整,坚持划管结合,协调处理各类矛盾冲突,落实应划尽划要求,拟尽快完善后按程序报国务院。“十三五”期间,全域全类型的国土空间用途管制制度研究探索走向深入。2017年3月,经国务院同意,原国土资源部印发了《自然生态空间管制办法》《自然生态空间用途管制试点方案》,在上海等9个省(市)19个市县开展自然生态空间用途管制试点。自然资源部组建后,积极推进自然资源生态空间用途管制试点,深入探索构建差别化、分级分类的自然生态空间用途管制规则。试点地区将自然生态空间区分为生态保护红线和一般生态空间,统筹森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然要素,实行分级分类用途管制;按照“区域准入+正负面清单+用途转用”的模式,探索构建了差别化的自然生态空间用途管制规则;积极探索了流域综合治理、生态空间复合利用等生态空间保护新举措;研究提出了修订完善《自然生态空间用途管制办法》的制度建议。2019年6月,试点基本完成。目前,自然资源部按照中央改革任务部署,正在认真研究试点深化工作方案,进一步完善统一行使所有国土空间用途管制的思路和建议。

紧盯热点

改革呼应民生关切

“民生”是治国之本,也是执政之基。5 年来,自然资源系统牢牢扭住全面建成小康社会这个奋斗目标,瞄准民生领域突出问题和短板,一系列改革举措紧密部署。“十三五”期间,“多规合一、多证合一、多测合一”改革不断深化,审批效率进一步提高。规划许可和用地审批与广大企业和群众利益直接相关。机构改革前,由于规划职责分属不同部门,客观上存在同类事项多头审批、重复审查、交叉审查、流程复杂等问题,增加了企业和群众的负担,影响了投资落地的效率。自然资源部着眼于实现职能优化协同高效、便民利企,着眼于解决规划许可、用地审批中的“堵点”“痛点”,出台了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》,通过“3个合并”“1个简化”,即合并规划选址和用地预审,合并建设用地规划许可和用地批准,推进多测整合、多验合一,简化报件审批材料等,进行了流程再造,完善了便民利企措施。改革后,审批事项大幅度合并精简,报件材料大幅度减少,测绘资质等级类别总数由138项压减到20项,审批时间大幅度压缩,同时也减少了行政资源的浪费,有助于进一步提高政府服务效能、优化营商环境、降低行政相对人的制度性交易成本、方便投资落地。“十三五”期间,自然资源和不动产统一登记制度全面建立,世界银行营商环境评价登记财产指标连续两年居于前30名。权属清晰、权责明确是自然资源资产管理和生态环境监管的前提和基础,自然资源和不动产统一登记既为生态文明建设提供产权保障,也与亿万人民群众的福祉息息相关。通过近年来的不懈努力,我国已全面实现了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的改革目标,从机制到流程再到人员,集成成效不断凸显。全国市县不动产一般登记、抵押登记分别压缩至10个和5个工作日内,各地积极处置历史遗留问题,不动产登记不断加速,为人民群众带来了满满的获得感。自然资源确权登记顶层设计和制度框架基本建立。自然资源部深入总结试点经验,细化国家公园等重点区域的登记程序、工作流程、技术方法,初步建立分级负责、分工明确的工作机制,基本完成10个国家公园、长江干流(宜宾以下)、太湖等重要生态保护区域自然资源确权登记主体工作。“十三五”期间,自然资源部还改革土地计划管理方式,实行土地跟着项目走,明确以真实有效的项目落地作为配置计划的依据。在控制总量的前提下,计划指标跟着项目走,切实保障了有效投资用地需求。对纳入重点保障的项目用地,在用地批准时配置计划指标;对未纳入重点保障的项目用地,以当年处置存量土地规模作为核定计划指标的依据,加大存量盘活力度。既算“增量”账,更算“存量”账,统筹安排新增和存量建设用地,有效推动了高质量发展。辉煌“十三五”收官,壮阔“十四五”启航。站在两个“一百年”的历史交汇点,自然资源管理部门将承上启下、继往开来,立足新发展阶段,矢志贯彻新发展理念、构建新发展格局,以一往无前的姿态开启百年新征程。

历史照亮未来,改革未有穷期!


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