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刘经南院士等:服务高质量发展的国土空间治理学科体系构建探讨
发布时间:2023-09-27     来源:经纬石旁话遥测     浏览:4461次

刘经南刘耀林2,3 刘殿锋2,3 何建华2,3 江平2 邱明丽2 


1. 武汉大学卫星导航定位技术研究中心, 湖北 武汉, 430079 

2. 武汉大学资源与环境科学学院, 湖北 武汉, 430079 

3. 自然资源部数字制图与国土空间信息应用重点实验室, 湖北 武汉, 430079

刘经南

教授,中国工程院院士,长期从事大地测量理论及应用研究与教学工作。jnliu@whu.edu.cn

摘 要


国土空间治理现代化是实现中国式现代化的重要组成部分。面向高质量发展目标,推动学科建设与人才培养是国土空间治理现代化的基础性与战略性支撑。重点针对国土空间治理学科体系建设,从学科体系框架、人才培养模式和队伍建设路径3个方面开展优化策略探讨,提出以统一调查为前提、空间规划为基础、用途管制为规则、审批监管为手段、法律法规为保障的全过程国土空间治理学科体系建设策略,构建以“理论基础宽厚-方法技能综合-实践能力卓越”为目标的系统化人才培养模式,设计多领域协同的国土空间治理队伍建设路径。未来国土空间治理相关学科发展应以学科体系建设为龙头、专业发展为核心、队伍建设为关键,不断提升国土空间治理学科、人才和队伍协同发展水平,为国土空间治理现代化提供保障。

引 用

刘经南,刘耀林,刘殿锋,等. 服务高质量发展的国土空间治理学科体系构建探讨[J]. 武汉大学学报(信息科学版),2023,48(10):1566-1573.DOI:10.13203/j.whugis20230297

国土空间是经济发展、社会进步和生态安全的载体,科学利用、规划和管理国土空间是实现经济社会发展、生态环境保护和人民福祉提升等多元目标的关键。中国不同地区自然资源禀赋,经济发展水平差异性显著,城乡之间、东西部之间、省与省之间发展不均衡,加之快速城镇化、工业化和粗放式国土空间开发利用造成的严重环境污染和生态退化,使得国土空间治理转型发展的必要性日益凸显。未来10~20年仍是中国工业化、城镇化发展的关键时期,高质量城镇化、区域协调发展、绿色发展等战略将全面推进。在此背景下,如何面向高质量发展战略,推动国土空间治理现代化,从而促进国土空间格局优化重构、自然资源优化配置和生态环境可持续发展已经成为亟需解决的问题。

学科建设与人才培养是国土空间治理转型发展的基础性、战略性支撑。优化构建国土空间治理学科体系与人才培养模式,是国土空间治理现代化和实现高质量发展的重要路径。当前,国土空间治理要素从单一要素拓展到综合要素,治理方式从部门分治转变为自然资源部实施的全区域、全要素和全过程统一治理,新的国土空间治理理念对相关学科建设和人才培养提出了新需求。传统国土空间治理相关学科以单学科知识体系更新与知识深化增长为主,学科交叉融合难以满足国土空间治理的新需求。同时,相关人才培养模式以分科教学为主要,强调专业主义与“专才”培养,难以满足全链条国土空间治理对“通专”结合型人才的新需求。面向高质量发展战略需求,设计国土空间治理相关学科体系与人才培养模式优化策略是国土空间治理现代化过程面临的重要挑战之一。

本文从梳理国土空间治理发展历程入手,探索新时期国土空间治理对相关学科体系与人才培养的需求,分析相关学科建设与人才培养模式现状与存在的不足,并在此基础上提出国土空间治理学科体系与人才培养优化建议,为推动国土空间治理现代化提供决策支持。

1 国土空间治理学科体系发展的新需求

新中国成立以来,中国国土空间治理经历了计划治理 、双轨并存和治理体系重构3个时期(图1)。其中,1949—1985年是国土空间治理的第一阶段,以城市空间治理为核心,以《城市规划编制暂行办法》的颁布为标志。作为国民经济和社会发展计划的延伸和具体化,城市空间治理围绕“以经济建设为中心”,指导城市整体建设活动,从而促进区域生产力发展与工业建设。1986—2009年是国土空间治理的第二阶段,以城乡空间治理与土地资源治理为核心,以《土地管理法》与《城市规划法》的颁布为标志。国土空间治理的范畴从城市空间逐步向全域空间拓展,城乡空间治理与土地资源治理成为合理布局城乡建设与统筹土地资源开发、利用和保护的工具。2010年至今是国土空间治理的第三阶段,以山水林田湖草海生命共同体治理为主要任务,以《生态文明体制改革总体方案》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件相继颁布与实施为标志。国家发展模式由以自然资源大量消耗为支撑、以生态环境破坏为代价的高速度发展,向资源永续利用、生态文明导向的高质量发展转变,国土空间治理范畴由单一要素逐步向山水林田湖草海生命共同体拓展,国土空间治理成为支撑高质量发展的重要工具。



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图1 国土空间治理历程与学科人才培养模式演变

从围绕“以经济建设为中心”开展城市建设活动,到面向“生态文明”开展国土空间治理,国土空间治理要素从城市建成环境拓展到城乡空间与土地资源,再进一步转向国土空间全要素;治理方式从发改、国土、林业、农业、水利、海洋、环保、建设、交通、铁路、电力等多部门分散管理,向自然资源部统一治理转变。2018年组建的自然资源部综合了原国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局的全部或部分职能,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,为国土空间治理体系重构提供了体制机制保障。2019年5月出台的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》则为以人民为中心、面向高质量发展与高品质生活的国土空间治理提供了工具和路径支持。

在此基础上,国土空间治理要素与治理方式的转变对相关学科发展模式与发展动力、人才培养模式与培养理念提出了新要求。

1)亟需相关学科体系的全链条、体系化融合。从国土空间治理发展历程来看,为了适应不同时期、不同阶段治理需求,资源科学、土地科学、地理学、生态学、环境科学、海洋学、经济学、公共管理学、社会学、法学、信息科学等相关单学科深化发展为主、交叉融合为辅,学科逻辑与话语体系不断分化,已无法满足治理体系重构时期的全区域、全要素与全过程治理需求。因此,相关学科亟需从单纯追求学术使命转向坚持“四个面向”和服务国家重大需求、社会经济发展、人民福祉提升,进而开展全链条、体系化的交叉融合,打造国土空间治理学科体系,为国土空间治理提供理论、方法、技术与实践应用等全方位知识供给。

2)亟需人才培养模式的全方位、复合式转型。从人才培养模式上看,国土空间治理相关专业人才培养亟需由分科式培养模式、多学科交叉式培养模式,向全方位复合式培养模式转变。在分科式培养模式下,国土空间治理相关学科纷纷形成各自独特的学科范式,知识专门化程度不断提升,相应地产生了以分科教学为路径的人才培养模式。随着国土空间治理的内涵拓展,国土空间治理进入跨学科深度拓展阶段,规划学、社会学、经济学、地理学、生态学、心理学、行为学、系统工程、行政管理学等相关知识在国土空间治理中不断应用,知识体系愈加综合,国土空间治理人才培养模式逐渐转换为多学科交叉式培养模式。进入到国土空间治理重构阶段,面向全链条的知识需求,人才培养则强调全方位和复合性,亟需以国土空间治理的综合性理论知识、实践能力与创新思维为人才培养目标,将跨学科的科学研究与创新创业纳入课程体系,优化国土空间治理人才培养模式。

国土空间治理学科体系与人才培养现状及困境


2.1

相关学科建设与人才培养现状




国土空间治理相关学科数量庞大、各具特色、专长突出。地理学、生态学、人居环境学等学科为国土空间治理提供了人与自然和谐共生、高质量与可持续发展的基础理论。测绘学、资源科学、环境科学、林业学、农业学、海洋学、经济学、社会学、法学、信息科学等多个学科为专项规划和详细规划的制定与实施、资源资产管理、资源开发与保护、综合整治修复、规划政策与监督管理提供了坚实保障。同时,在国土空间治理相关学科深度分化、学科内部知识增长的基础上,基础学科、应用学科、技术学科深度交叉融合趋势明显,解决了综合性与复杂性突出的国土空间治理现实难题。

在国土空间治理转型背景下,传统人才分科式培养模式逐渐向全方位复合型模式转变,以满足统筹全区域、全要素、全过程治理的需求。各个专业通过课程交叉与综合,寻找能够串联国土空间治理全链条的知识接口,培养具备全链条治理能力的“通才”。同时,分科分专业的培养模式仍然具有用武之地,城乡、土地、海洋、矿产等各类空间或要素研究需要具有单科知识深度挖掘能力的“专才”。“通专”结合的人才培养模式将是国土空间治理横向到边、纵向到底的关键突破点。

2.2

存在的不足



1)相关学科发展分科固化,国土空间治理学科体系有待优化。国土空间治理相关学科包括资源科学、土地科学、地理学、生态学、环境科学、海洋学、经济学、公共管理学、社会学、法学、信息科学等,支撑队伍涉及国土、城乡规划、地质调查、生态整治修复、林草保护、海洋、农业、生态环境、水资源、产业、人口等行业机构、研究高校、科研院所、企业、民间团体。在单学科发展模式下,不同学科具有特定的研究对象、研究方法、逻辑体系,形成了以分科教学、考核为特色的人才培养模式。然而,伴随单学科发展形成的知识生产板结化容易导致人才培养灵活性降低,难以应对国土空间治理转型的需求。当前,如何协调学科定力与学科创新的关系,把握综合性与专门性的结合点,提升跨学科交叉融合深度,优化国土空间治理学科体系仍是挑战。

2)核心学科支撑不足,与国土空间治理过程融合度有待提升。从国土空间治理的过程视角来看,国土空间治理是指对国土空间开发、利用与保护过程的公共干预,包括资源调查、确权登记、评估核算、空间规划、用途管制、监测预警、绩效考核等核心环节。当前,国土空间治理学科改革以空间规划为核心,逐渐形成了完备的国土空间规划基础理论体系、技术方法体系与实践应用体系。但是,国土空间治理其他环节的学科改革不够充分,缺乏与山水林田湖草海生命共同体治理融合的关键学科。亟需提炼国土空间治理其他环节的共性理论基础与核心技术方法,促进其与保护、开发、利用、修复、监测、监管与考核等过程的融合,提高国土空间特征、国土空间格局、国土空间演变过程、国土空间预测与优化决策等相关知识生产与技术发展水平。同时,土地资源管理、地理学作为国土空间治理的主要支撑学科,与治理环节相关学科的学科逻辑衔接与技术标准统一仍有待进一步提升。

3)相关专业建设滞后,国土空间治理复合型人才培养有待加强。2022年,教育部高等教育司提出,加快国土空间规划等紧缺领域新形态教学资源建设,将国土空间规划纳入紧缺人才培养。然而,当前分支性专业课程体系优化难以充分适应全区域、全要素与全过程的国土空间治理,无法满足综合性国土空间规划体系与规划实施的新需求。部分院校尝试开展国土空间规划专业试点,或采用已有学科交叉建设模式推进国土空间规划专业建设,但面向国土空间治理的专业培养目标、教学内容和课程体系尚未统一。如何统筹现有教育资源、培养方案与师资队伍,以国土空间治理的理念、知识与能力为目标,培养具备国土空间全要素调查监测、国土空间系统保护与修复、国土空间全域管控及优化开发、国土空间智慧监管等多种业务处理能力的高层次创新型、复合型、应用型人才的问题仍有待解决。

3 国土空间治理学科体系与人才培养模式优化对策


3.1

全过程国土空间治理学科体系构建策略


面向国土空间治理全链条,结合地理学、管理学、生态学、规划学、资源科学、环境科学、信息科学等相关学科,构建统一调查为前提、“多规合一”为基础、用途管制为规则、审批监管为手段、法律法规为保障的国土空间治理多学科协同的学科体系(图2)。从要素治理和空间治理两个维度切入,推进自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源价值核算、国土空间开发保护、国土空间规划管控、国土整治生态修复等国土空间治理信息化与智慧监管的核心学科建立,以适应自然资源统一管理、国土空间统一治理、山水林田湖草海生命共同体生态修复的国土空间治理体系与治理能力现代化的客观需求。



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图2 面向国土空间治理现代化的全过程学科体系构建策略

在国土空间治理学科体系框架基础上,国土空间治理知识的内在逻辑需要进一步优化。具体包括:(1)结合国土空间治理学科体系,梳理找准已有学科知识融合接口,促进自然资源要素管理、国土空间开发与保护、国土空间规划、国土空间整治与修复、国土空间调查监管等学科知识融合;(2)以空间治理体系与治理能力现代化为目标,融入资源要素治理结构、治理方式等知识,解析全域自然资源保护、开发、利用、修复过程,研究山、水、林、田、湖、草、海、沙等自然资源要素之间的相互作用机制,为“空间-要素”协同治理提供知识储备;(3)强化区域协调知识体系的构建,加强跨行政区范围的区域规划研究,从资源配置、经济发展、生态保护、社会协调、空间优化等角度,加强对区域间协调机制、干预与调控方式的相关研究,有效支撑区域协调发展战略推进。


3.2

系统化国土空间治理人才培养模式优化策略


3.2.1



国土空间治理人才培养目标优化



面向国土空间治理现代化,培养具有家国情怀、社会责任感和科学素养,掌握科学思维方法,具备较强知识获取能力、创新精神和创新能力的“理论基础宽厚-方法技能综合-实践能力卓越”一流人才(图3)。具体可从3个层次入手:

1)在本科生培养目标优化方面,在高校大类招生背景下,一年级本科生加大通识课程比重以及专业转换自由,让学生扩展视野、精炼基础、探索多元路径。二至四年级本科生强化分类培养目标,建立基础理论教育、实习实训教育、实践应用教育和创业创新教育模块,分别通过学科交叉引领、科教融合驱动、行业领域驱动和科研项目驱动等方式开展因人制宜的人才培养。

2)在硕士研究生培养目标优化方面,学术硕士研究生突出跨学科知识体系构建和科研创新精神塑造,依托科研项目培养潜在的科技创新人才;专业硕士研究生则重视响应行业需求、贴近一线实践,以实践项目为主,强化实践环节,提升领域技能。

3)在博士研究生培养目标优化方面,学术型博士培养需遵循学科规律、开拓学术前沿,通过系统化的知识体系建构,提升其创新型知识生产能力;工程型博士则需要重视理论与实践结合,坚持面向国家重大需求和行业领域需求,提升其创新性技术发明能力。


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图3 面向国土空间治理现代化的人才培养目标

32.2



国土空间规划人才培养课程体系框架构建



国土空间规划是国土空间治理的关键手段,该专业的课程体系如图4所示。对标国土空间规划专业的试点工作,打造自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源价值核算、国土空间开发保护、国土空间规划管控、国土整治生态修复、国土空间信息化与智慧监管的核心课程体系,设计公共基础、大类平台、专业必修、专业选修和实习实践5类课程模块,强化自然资源学、土地管理学、地理学、规划学和生态学的基础学科地位,提升国土空间分析与建模、地理信息系统等方法类学科比重,加强数字孪生与智慧规划等国土空间治理新学科方向建设,打造稳基础、重技术、强创新的国土空间规划人才培养课程体系结构。




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图4 国土空间规划专业课程体系框架设计

3.3

多领域协同的支撑队伍建设路径


多领域协同的国土空间治理支撑队伍建设路径主要包括优化策略、培训机制和长效机制与政策3个方面:(1)在队伍结构优化策略方面,针对不同类型的行政机构、事业单位和企业,注重创新分类人才培养机制,建立分类的队伍考核评价体系,定期检查评估队伍建设情况,发现问题及时纠正,提高队伍整体素质和综合能力。(2)在队伍建设培训机制方面,从面向国土空间治理的职业技能培训机制和资质准入机制两个维度出发,建立相关培训课程和项目,培养队伍成员的专业技能,提高治理水平和解决问题的能力,同时制定资质准入规定,明确队伍成员必备知识技能的门槛,提高治理精准性和效率。(3)针对队伍建设过程中的问题和挑战,需要建立长效机制以保证队伍建设工作的持续性和稳定性,有针对性出台相关政策,为队伍建设提供法律依据和保障。

结语

构建国土空间治理体系是《生态文明体制改革总体方案》和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的关键内容。新时期国土空间治理体系重构阶段,强调从传统单要素到全要素、全链条、全方位治理的转型,需要构建多学科复合型的学科体系和人才队伍,形成包括自然资源资产产权、开发保护、国土空间规划、资源管理和节约利用、有偿使用和生态补偿等空间治理多学科复合型学科体系。

基于此,本文提出以统一调查为前提、空间规划为基础、用途管制为规则、审批监管为手段、法律法规为保障的全过程国土空间治理学科体系建设策略,设计以“理论基础宽厚-方法技能综合-实践能力卓越”为目标的系统化人才培养模式,倡导多领域协同的国土空间治理队伍建设路径。上述优化策略注重学科交叉与融合,预期为打破学科壁垒,强化学科交叉融合,推进国土空间治理人才培养和队伍建设,提升人才的创新思维和解决问题的能力提供支撑。未来需要设计和优化国土空间治理学科、人才培养、平台、队伍建设协同支撑保障机制和体系构建的路径。在国土空间治理建设中,需要加大对学科建设和人才培养的投入,构建更完善的学术体系和教育培训机制,提高国土空间治理队伍的整体素质和综合能力。

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