习近平总书记深刻指出：“当前，数字技术正深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。”这一判断，不仅是对时代特征的精准把握，更为中国各领域的数字化转型指明了方向。在全球范围内，数字技术正以前所未有的力量重塑国家治理模式。欧盟推出“数字欧洲计划”，美国实施“数字政府战略”，新加坡建设“智慧国家”……在这场全球性竞赛中，中国如何走出自己的特色之路？

自然资源部的“一张图”建设，正是对这一时代命题的中国回答。陈军院士在报告中开宗明义：“‘一张图’建设是一个时代的呼唤。”这种呼唤，源于3个层面的深刻需求：

在政府层面，数字化赋能意味着治理模式的根本变革。浙江省率先提出的“数字政府”建设，已展现出强大效能——房产登记从过去需要跑多个部门、耗时数周，到现在“几分钟就搞定”。这种变化背后，是数据共享、流程再造、业务协同的深刻变革。

在企业层面，数字化赋能创造了全新的商业模式和发展机遇。基于精准的地理信息数据，物流企业可以优化配送路径，农业企业可以实现精准施肥，旅游企业可以开发沉浸式体验产品……地理信息数据正在成为像水、电一样的基础生产要素。

在社会公众层面，数字化赋能意味着获取公共服务方式的革命性变化。通过一部手机，老百姓可以查询不动产信息、规划审批进度、环境质量状况等，实现从“被动接受”到“主动参与”的转变。

传统的地图制作，本质上是将三维世界投影到二维平面的过程，关注的是“要素”——道路、河流、建筑等符号化表示。而“一张图”建设倡导的“实体化”，则是一场认知革命。

什么是实体？陈军解释道：“现实世界任何一个客观存在、有特殊意义的，都可以把它独立区分出来。”一片山、一块地、一栋楼、一棵古树，甚至一个地下管线节点，只要具有独立的管理意义，都可以被视为实体。每个实体都有唯一编码，如同人的身份证号码，实现全生命周期管理。

实体化的实现，需要解决3大挑战：一是实体识别，如何从复杂现实世界中识别出有管理意义的独立实体；二是实体编码，如何建立全国统一、层次清晰、可扩展的编码体系；三是实体关联，如何将同一实体在不同部门、不同系统中的信息关联起来。广西壮族自治区在这方面进行了有益探索。2020至2021年，广西自然资源厅在全国率先开展自然资源地理实体建设试点，建立了涵盖自然地理实体、人文地理实体、管理地理实体3大类地理实体数据库，为全国推广积累了宝贵经验。

有了实体，下一步是实现数据的“全域化集成”。陈军指出，当前数据管理的最大问题“不是没有数据，而是数据分散、标准不一、难以共享”。自然资源领域的数据尤为复杂：从类型上看，包括基础地理数据、遥感影像数据、地质矿产数据、土地调查数据、规划审批数据等；从来源上看，有卫星数据、航空数据、地面调查数据、社会感知数据等；从格式上看，有矢量数据、栅格数据、三维模型、点云数据等。如何将这些多源异构数据融合起来？陈军提出了“以空间为主线，以时间为轴线”的思路。每一个地理实体都是一个数据聚合点，可以关联其所有相关属性信息。例如，一栋建筑实体可以关联其建设年代、结构类型、产权信息、住户信息、能耗数据、安全监测数据等，形成完整的“数字档案”。

这种全域化集成面临3大技术挑战：不同来源的数据在空间位置上可能存在偏差，需要建立智能匹配和融合机制，解决空间冲突或不一致性问题；时序关联，同一实体在不同时间点的状态变化需要被完整记录和关联；语义统一，不同部门对同一实体的属性描述可能存在差异，需要建立统一的语义标准和转换规则。

如果说实体化是基础，全域化是支撑，那么时空化数字孪生则是目标。陈军强调，“一张图”建设的最终目的是实现时空化数字孪生，即在数字世界中创建一个与物理世界同步映射、实时交互、智能反馈的虚拟副本。

时空数字孪生不是简单的三维建模，而是包含4个核心特征：时空关联（时间与空间维度紧密结合）、互联互通（各系统间数据自由流动）、虚实互馈（数字世界与物理世界双向影响）、智能演进（系统具备自主学习优化能力）。在自然资源管理领域，时空数字孪生具有广阔应用前景。例如，在国土空间规划中，可以构建城市数字孪生体，模拟不同规划方案对未来交通、环境、人口分布的影响，实现科学决策；在生态保护中，可以建立重点生态功能区的数字孪生体，实时监测生态系统变化，预警生态风险；在灾害防治中，可以构建地质灾害隐患点的数字孪生体，模拟不同降雨条件下的滑坡可能性，指导避险转移。

技术体系的重构是“一张图”建设的基础。陈军将这一重构概括为3个方向：

“最难的不是技术，而是业务重构。”陈军坦言。几十年来，自然资源管理部门形成了相对固化的业务流程和组织架构，但不能完全适应数智化治理的要求，业务重构、流程再造成为“一张图”建设的核心内容。

业务重构需要遵循3个原则：一是以用户为中心，将管理对象（企业、群众）的需求作为业务流程设计的出发点；二是知识引导、数据驱动，充分凝练和运用自然资源管理过程中积累的经验和知识，将数据作为业务运行的核心要素，实现数据流与业务流的深度融合；三是闭环管理，建立“监测—分析—决策—执行—反馈”的完整闭环，实现业务的持续优化。

自然资源部正在推进的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设，是业务重构的典型案例。该系统将规划编制、审批、实施、监测、评估、预警进行全过程数字化，实现了“规划上图、审批依图、监督按图”的全流程管理。特别是通过将规划控制线（生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界）数字化并与审批系统关联，任何不符合规划的建设项目都无法通过审批，从源头上防止了违法建设。

同时，陈军还指出“一张图”的深层内涵在于：实体化描述——基于地理空间位置的精准映射；全域化集成——遵循“山水林田湖草沙生命共同体”理念；时空化孪生——支撑自然资源管理核心业务。他还揭示了“一张图”的3层架构——数据层，汇集多源数据；信息层，时空计算平台；知识层，协同化业务应用系统。为此，需要开展4项核心工作：打造“一张图”信息基础设施，构建“一张图”技术支撑体系，建设协同化业务工作系统，塑造“一张图”数据生态。

陈军对“一张图”的使命进行了精辟概括：狭义上，它是自然资源和国土空间的数字化；广义上，它是数据流与业务流的融合，是跨层级、跨领域协同治理的载体。

从狭义上看，“一张图”将彻底改变自然资源管理方式。传统的“以文本为中心”的管理模式将转变为“以图为中心”——所有资源状况“一图尽览”、所有审批业务“一图通办”、所有监管过程“一图追踪”。这将大幅提升管理效率，减少自由裁量空间，促进公平公正。从广义上看，“一张图”将成为数字中国的时空信息基础设施。自然资源数据具有基础性、公益性特点，是交通、水利、环保、农业、应急等多个领域数字化建设的基础。通过“一张图”建设，可以为各行业提供统一的时空基准和基础数据，避免重复建设，促进数据融合。

在全球数字治理格局中，“一张图”建设是中国从跟随者向引领者转变的重要契机。陈军指出，中国在数字经济、数字政府建设方面已走在世界前列，但在数字生态文明建设方面还有很大提升空间。通过“一张图”建设，中国可以在3个方面为全球贡献智慧：一是技术方案，中国在遥感卫星、北斗导航、地理信息系统等方面已形成完整技术体系，可以为发展中国家提供性价比高的时空数字化技术解决方案；二是治理模式，中国的“多规合一”、国土空间规划改革等实践，为资源紧缺型国家提供了可借鉴的治理经验；三是数据产品，中国开始生产和提供全球尺度的地理信息产品，支持联合国2030年可持续发展议程的实施。自然资源部和浙江省共建莫干山地信实验室，赋予其“打造世界一流时空信息科技创新高地”的使命，正是这一全球视野的体现。实验室不仅服务国内需求，还承担着支持联合国全球地理信息知识与创新中心、推动全球治理体系变革的任务。

陈军总结道：“‘一张图’的核心思想是统筹数字化的发展，推进智慧化的应用。”这句话道出了“一张图”建设的本质——它不仅仅是一个技术项目，更是数字时代治理理念、发展方式、文明形态的系统性变革。